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诚然，律师需要搜寻对自己当事人有利的证据并呈送法庭，在法庭上也要唇枪舌剑，义正词严，为维护当事人的权益而竭力辩护，所以律师也需要精通辩术、善于辩论。

如果没有苏玉菊教授几年来锲而不舍的努力，没有她组织诸位学者倾心伏案，中国大多数读者也会因语言障碍而与此书失之交臂。其三，公共卫生规制常常被置于对不同利益进行取舍（trade-off)的两难境地之中。

在大多数发展中国家，由于公共卫生基础设施和服务严重落后，直接导致传染病频发，民众健康水平低下，社会和经济发展受阻。虽然社区、媒体、行业组织等众多主体的参与和合作也是必不可少的要素，但是政府和公立公共卫生机构的主导作用则不可替代。说到此，不能不提到2003年暴发并肆虐神州的非典（SARS)，这不就是因为在相当一段时间内忽视公共卫生而使瘟神逃出潘多拉魔盒所带来的现实报应吗？此后，任何涉及食品安全、药品安全、疫苗接种、传染病防治、慢性病控制、清洁饮用水、健康生活方式、空气质量和宜居环境的问题和事件都会成为社会热点，公共卫生一跃而成为举国上下共同关注的重大社会问题甚至是政治问题。可见，此次疫情既对我国公共卫生法治提出了挑战，也为我国公共卫生法治发展带来了机遇。但是，我们也应该看到，这次突发公共卫生事件暴露出后SARS时代我国公共卫生法治保障仍然存在空白、弱项、短板，仍然存在制度失灵与制度不衔接等问题。

美国各州政府成立伊始即对公共卫生事务具有与生俱来的规制权(inherent police power)。虽然公共卫生和健康的重要性在中国和国际社会都得到了高度的认可，但是作为公共卫生及其制度基石的公共卫生法却并未受到应有的重视，公共卫生法在医学界和法学界都被边缘化，可以说是受到了双重忽视。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国,持续深入推进司法体制改革,以司法责任制为核心的基础性改革取得实质性进展。

特别是随着司法体制改革的不断深入推进,司法责任制得到认真实施,人民法庭也有审判团队,可以独立办案,基层法院不能干预案件审理。随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会稳定进入风险期,各种矛盾纠纷多发易发,影响社会和谐稳定。对于行政机关处理的民事争议结果不服的,可以分别不同处理方式提供救济途径:对于调解不成或不能达成和解的,可直接向人民法院提起民事诉讼,对行政主体的裁决行为不服的,可以考虑在行政诉讼中设置当事人诉讼,行政机关不必作为一个必须到庭的当事人参加诉讼,但要受法院裁判的约束,且作为曾经的纠纷处理者应当将调查取证的材料移送到法院。实施立案登记制,确保符合法定条件的起诉有案必立,有诉必理,并不是说法院不进行任何审查,只是不进行实质审查,起诉形式要件的核对仍然是前提。

未来修改民事诉讼法时,可建立法定调解前置制度,改变需要当事人双方同意方能启动调解的做法,规定特定类型的纠纷实行法定前置调解,非经调解不得进入诉讼,如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、环境污染纠纷等。为防止前置程序成为妨碍诉权行使的障碍,有必要设置调解的期限和相关配套制度。

但即使如此,长期困扰人民法院的案多人少问题并没有得到根本缓解,需要通过深化司法体制综合配套改革,系统地从制度上加以解决。设定审级制度的目的,一是监督纠错,保障当事人合法权益。虽然员额法官较改革之前的法官总数有所减少,但司法人力资源向审判一线更加集中,院庭长办案比例也显著提升,审判力量进一步增强。基层法院侧重纠纷解决职能,关注事实问题。

在之前的纠纷解决中,设置过若干调解前置程序,具有一定的强制性,被指责限制诉权,后逐渐废止。第三,完善民间行业组织的调解职能。为保护人民群众的诉权,建议设立人民调解前置程序时,设定一个期限,超过期限群众即可到人民法院起诉,进而解决限制当事人诉权的问题。针对案多人少问题,要靠改革的办法解决,而不能简单靠增加人员。

因此,解决案多人少,主要有3条路径,一是通过体制创新,优化资源配置,提高纠纷解决质效。因此,《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》提出,进一步改革民商事案件级别管辖制度,科学确定基层人民法院的案件管辖范围,逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法。

关于调解前置程序的设置,需要站在社会纠纷解决的全局高度去谋划,要有大调解的思维,充分发挥基层人民调解的作用,对于婚姻家庭、相邻关系等民间纠纷,可探索设置人民调解前置程序,但要注意保护人民群众的诉权。要求有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷,在征求当事人意愿的基础上,引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。

要充分立足我国国情,在进行深入调研、充分论证的基础上,关注在基层法院设立上诉庭来审理针对人民法庭裁判上诉案件的相关研究。但是,目前倒三角的增长态势不仅给高级人民法院和最高人民法院带来巨大的办案压力,而且影响了当事人权利救济的实效性。上级法院偏重法律统一适用功能,更加关注法律问题。2017年案件仍然延续了大幅增长态势。因此,在基层法院设立上诉庭审理派出法庭审理后上诉的二审案件,在理论上并无障碍,在实践中也是可行的。党的十八届四中全会提出,加强行业性、专业性人民调解组织建设。

二是通过提高法院工作人员特别是审判人员的素质和能力,提高工作质效。要认真落实意见和通知要求,结合司法实践进一步加强研究,进一步健全级别管辖制度。

笔者拟从深化司法体制配套改革、优化审判资源配置的角度,从七个方面分析解决案多人少问题的制度化综合配套改革思路,以供改革决策时参考。为便于行政机关处理相关民事争议,建议全国人大在未来立法时概括赋予行政机关这一权力,支持行政机关对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件开展行政调解工作,支持行政机关通过提供事实调查结果、专业鉴定或者法律意见,引导促使当事人协商和解,支持行政机关依法裁决同行政管理活动密切相关的民事纠纷。

行政机关处理相关民事纠纷具有优势,可以及时有效地解决当事人之间与行政业务相关的民事纠纷,而且行政机关处理民事纠纷程序简便、迅捷,有利于减轻当事人诉累及经济负担,也有利于调动行政机关工作人员的积极性,促使其依法行政,提高行政管理效率。婚姻、家庭、交通事故等民事案件,纠纷发生地法院调处矛盾具有便利和优势,以标的额划分级别管辖不利于纠纷的化解等。

而且在派出法庭一审,到基层法院二审,也能方便群众诉讼,减轻群众诉累。特别是在医疗卫生、劳动争议、环境保护等行业、专业领域的矛盾纠纷,如果不及时化解,将会影响社会稳定。但是,随着经济社会的发展,现行民商事案件级别管辖制度逐渐暴露出一些不足:案件标的额虽大但案情简单的民事案件增多的趋势日益明显,继续单纯地按照标的额划分级别管辖,将会增加当事人诉讼成本,也会使高级人民法院陷入繁重的案件审理工作中,难以发挥指导下级法院工作的职能。我国民事诉讼法按照案件性质、简繁程度、影响范围三个因素,确定民商事案件管辖法院,以保证诉讼的顺利进行和审判质量,也为当事人选择受诉法院提供依据。

第二,赋予行政机关对相关民事争议解决和处理的权力。因此,既要坚持立案登记制这一基本原则,防止设立土政策非法限制人民群众的诉权以及因过度审查和实质审查而越俎代庖,同时必要的形式审查仍是不可或缺的。

《最高人民法院关于深化多元化纠纷解决机制改革意见》提出探索建立调解前置程序,探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。而破解案多人少难题,是实现这一目标的重要前提

2016年,司法部、中央综治办、最高人民法院、民政部制定印发了《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》。在公正审理案件的同时,实现高效结案,让当事人及时感受到公平正义,是各级人民法院追求的共同目标。

目前,民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法、国家赔偿法等法律和司法解释已经对民事起诉、行政起诉、刑事自诉、强制执行申请和国家赔偿申请的受理条件作出明确规定,在立案环节要认真落实这些规定要求,进行必要的形式审查,防止因实行立案登记制而走向另一个极端,疏于形式审查,造成审判资源的浪费。二是通过提高法院工作人员特别是审判人员的素质和能力,提高工作质效。要充分立足我国国情,在进行深入调研、充分论证的基础上,关注在基层法院设立上诉庭来审理针对人民法庭裁判上诉案件的相关研究。案件连年大幅上涨给法院带来新挑战。

从近年来人民法院受理案件的总数可以看出端倪,2006年各级人民法院受理案件810.9万件,2014年受理案件1566.2万件,2015年受理案件1952.6万件,2016年受理案件2305.2万件,案件增幅巨大。随着我国改革进入攻坚期和深水区,社会稳定进入风险期,各种矛盾纠纷多发易发,影响社会和谐稳定。

上级法院偏重法律统一适用功能,更加关注法律问题。党的十八届四中全会提出,加强行业性、专业性人民调解组织建设。

进一步加强行业性、专业性人民调解工作,积极推动人民调解向这些领域延伸,依法及时化解矛盾纠纷,充分发挥人民调解在社会矛盾纠纷调解体系中的基础性作用,对于创新社会治理体系、提高社会治理能力,维护相关行业领域正常秩序、维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定具有重要意义。婚姻、家庭、交通事故等民事案件,纠纷发生地法院调处矛盾具有便利和优势,以标的额划分级别管辖不利于纠纷的化解等。

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